律师--唐晓丹

    建设用地可能因为各种原因闲置，比如为了等地价上涨而晒地、开发商资金出现问题、开发商破产、政府未完成土地交付的条件或者政府房地产政策的变化等。无论因何种原因造成了土地闲置，闲置土地都会面临可能被政府收回的风险。若闲置土地被政府无偿收回，开发商会遭受巨大损失。

《闲置土地处置办法》第二条第一款规定“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。第二款“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”无论是完全未开发或者部分开发后中止开发的国有建设用地，满足以上规定的，都可能被认定为闲置土地。

《闲置土地处置办法》第八条区分了闲置土地属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟和非政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的两种情况。属于政府、政府有关部门造成迟延开发的闲置土地，应按照《闲置土地处置办法》第十二条之规定进行处理。政府或者政府有关部门可以延长动工开发期限；调整土地用途、规划条件；由政府安排临时使用，协议有偿收回国有建设用地使用权，置换土地或者市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除政府协议有偿收回国有建设用地使用权外，动工开发时间将按照新约定、规定的时间重新起算。

若土地上设定了抵押权，同时土地使用权人与政府选择协议有偿收回国有建设用地使用权的，抵押权人有权就政府收回土地的补偿金提前优先清偿或将该补偿金进行提存。若该补偿金不能完全覆盖债务的，抵押权人有权要求抵押人重新提供等额抵押物进行抵押或要求抵押人提前清偿债务。

对于非属于政府、政府有关部门造成迟延开发的闲置土地，《闲置土地处置办法》第十四条规定，“（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”

在墨玉县某公司诉墨玉县自然资源局、墨玉县人民政府诉收回其土地使用权一案中，根据新疆维吾尔自治区和田地区中级人民法院行政判决书（2024）新32行终5号，2011年，墨玉县某公司与墨玉县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，以出让方式取得案涉土地使用权。合同约定该宗土地应在2012年2月10日之前开工，在2013年2月28日之前竣工。墨玉县国土资源局于2018年5月24日作出《关于限期开工催办通知书》，通知墨玉县某公司应于2018年6月15日前开工建设，若2018年6月15日前未开工建设，按照相关法律规定及合同约定予以处理。墨玉县某公司仍未在上述时间内开工建设。2021年7月27日墨玉县国土资源局作出墨自然资闲认【2021】第7号《闲置土地认定书》，认定案涉土地已经闲置满两年。而且案涉土地闲置并非由政府原因造成，主要是由墨玉县某公司自身原因所致。最终，墨玉县自然资源局依法无偿收回土地使用权。

综上，并非建设用地闲置了就会被政府无偿收回，闲置土地产生的原因是决定其处理方式的关键。因政府、政府有关部门的原因造成的土地闲置，政府或其有关部门可能采用延长动工开发期限；调整土地用途、规划条件；由政府安排临时使用，协议有偿收回国有建设用地使用权，置换土地或者其他方式进行处理。若是非属于政府、政府有关部门造成土地闲置，则存在被国土资源主管部门强制无偿收回土地使用权的风险。