某事业单位是于1989年经某区编制办公室正式批文成立的事业性质正科级单位，应当时的改革政策要求办理全民所有制工商执照，实行“一套班子，两块牌子”，自主经营自负盈亏。该行政事业单位法人资格已于2021年初撤销，剩余全民所有制法人需完成改制和资产无偿划转至国有资产监督管理部门下设国有独资公司这两步工作。该单位目前尚余退休职工32人（含退养职工5人），在岗职工14人，单位名下有一栋市值1.2亿元的大楼，多年以来未开展实际经营，仅靠楼宇出租的租金维持开支。因该单位一直是按“一套班子，两块牌子”的方式进行管理，企业未单独设立财务帐册，所有开支一直与事业单位并帐处理，导致企业每年的租金结余按照事业单位“收支两条线”的财务制度上缴财政，最终企业帐面无任何结余。

首先，要确定好是先完成改制还是先完成资产划转工作。确定改制和划转的顺序先后才能确定改制立项的批准机构。一种是，资产划转前该单位隶属于财政局管理，其改制立项应呈报财政局，由财政局审核批复。改制中所涉清产核资、职工安置方案、改制方案的报批事项也应由财政局审核批复。直至企业改制工作全部完成后，再由财政局下达企业股权无偿划转至国有资产监督管理局下设国有独资企业的划转文件。另一种是，由财政局先下达企业资产无偿划转文件，待企业转至国资监管局后由国资监管局负责企业改制中的各项审批工作。笔者认为判断采用哪种方式应以被改制单位的性质来决定。如被改制单位为事业单位属性则应以事业单位所属上级主管部门为报批审核主体，如被改制单位为全民或集体所有制单位属性则应以国有资产监督管理部门为报批审核主体。

在解决了“转”和“改”的顺序问题后，另一个在实务中比较突出的问题是以何为依据确定新设企业注册资本金。依照《企业公司制改建有关国有资本管理与财务处理的暂行规定》、《关于改革国有资产评优行政管理方式加强资产评估监督管理工作意见》和《国有资产评估管理若干问题的规定》的规定，占有国有资产的企业，进行整体或部分改建为有限责任公司或者股份有限公司，应当对相关国有资产进行评估，评估结果是国有资本持有单位出资折股的依据。而后，国资监管部门又陆续出台《关于规范国有企业改制工作的意见》、《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》以及《关于进一步贯彻落实<国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知>》，进一步明确要求国有企业改制，必须进行财务审计和资产评估。直至2017年《国务院办公厅关于印发中央企业公司制改制工作实施方案的通知》出台，对于全民所有制企业改制后公司注册资本的确定，做出了进一步较为宽松的规定，即“改制为国有独资公司或国有及国有控股企业全资子公司，可以上一年度经审计的净资产值作为工商变更登记时确定注册资本的依据。”

综上规定，目前全民所有制企业改制确定新设企业（仅限国有独资及国有控股企业全资子公司）注册资本金时就有了两种选择：一种是以资产评估值为注册资本金依据；一种是以上年度审计报告中的净资产值为注册资本金依据。笔者认为，注册资本金的确定应当结合企业所持有资产的类型、折旧情况、企业经营能力、新设企业可能面临的业绩考核情况等因素进行综合考量，并且其最终的确定权应归于国资监管部门或企业直接上级主管部门，以便于监管部门确定履行出资人义务。

此外，在企业改制过程中最值得注意的问题就是职工权益保障问题。全民制企业或事业单位改制都会存在职工身份转变的问题。实务中往往是带有编制的职工需去掉编制改为与企业签订劳动合同，这个过程在现行法律框架内已有较成熟的《劳动法》、《劳动合同法》以及地方性的法规予以保障，不再赘言。比较难处理的是部分年龄较大职工在改制的过渡时期内以“退养”方式即未签订劳动合同上岗就业，又不再有“编制”身份享受“事业单位”福利待遇。这类人员一般无对口的劳动技能能够适应新设企业的经营工作，又未到退休年纪不能纳入社保序列领取退休金，通常原单位在改制初始制定职工安置方案时会为这类人员向上级主管部门申请过渡期政策，让这类人员腾岗退养，过渡到正式退休领取退休金。过渡期内这类人员会领取固定生活费，由单位保障缴纳社保费用直至退休。这样安排使得职工安置方案更易获得全体职工的认可，使改制工作能够顺利进行，但却为新企业带来隐患。新设企业，尤其是国有独资企业在未来的经营管理中对这类人员的费用支出将直接影响到企业成本核算、人员工资预决算、财务审计、股权变更等实际操作中。笔者认为，这类人员还是应当及时与新设企业签订劳动合同，对员工和企业均能形成有效保障。员工腾岗退养可在签订劳动合同的基础上双方协商达成一致意见进行补充约定。同时，为防止新设企业在未来的经营活动中发生股权结构变化（从国有独资、控股企业变更为国有参股企业）或资产处置事项，使这类员工可能面临被辞退或退养生活费得不到保障的风险，企业应参照《关于中央企业主辅分离辅业改制分流安置写作人员资产处置有关问题的通知》第二条（三）款的规定“预留因改制分流实行内部退养的人员的生活费和社会保险费”。实务中建议企业为退养过渡职工设置专项帐户，当发生股权结构变化或资产处置事项时从交易所得中预留出足够的保障费用。

综上所述，国有企业改制涉及到的是企业发展和国有企业中每个员工的个人利益，因此，在深化国有企业改制的过程中，不光要注意国有资产的保值增值和企业利益，还要将企业职工的利益放在较为重要的位置，使企业真正能够通过改制获得新生命力，使国有资产得以有效利用。如何合法、高效的完成改制工作，使各方面利益最大化，是我们法律人应尽之力。

律师：张齐婉